Ova kriza je uistinu jedinstvena jer se u vrlo kratkom vremenu (efekt globalizacije) proširila po cijelom svijetu i nitko ju ne može negirati kao što je bio slučaj s globalnom financijskom krizom iz 2008. godine, te je prva globalna kriza suvremenog doba s kojom se cjelokupno čovječanstvo susreće. Prvi i drugi svjetski rat bez obzira na njihov naziv nisu zahvatili cijeli svijet, kao ni što efekti spomenute financijske krize iz 2008. godine nisu utjecali na sve države i ljude. Trenutna kriza je prva koja zahvaća ili će tek zahvatiti sve pore društava svih država svijeta. Stoga zaslužuje punu pozornost, praćenje, analizu i prikupljanje zapažanja o svim segmentima krize, kao i odgovorima nadležnih tijela.
21. stoljeće je stoljeće složenih kriza
Pored toga, potrebno je naglasiti kako prema eminentnim organizacijama i portalima specijaliziranim za praćenje i analizu prirodnih kriza i katastrofa (Ured UN-a za smanjenje rizika od katastrofa, Centar za istraživanje epidemiologije katastrofa iz Brisela, Opća uprava Europske komisije za civilnu zaštitu i humanitarne operacije, PreventionWeb portal i drugi), broj prirodnih kriza i katastrofa raste diljem svijeta, povećavaju se njihove posljedice i utjecaj na ljude, životnu sredinu i način života. Prirodne katastrofe uzrokuju privremeno ili trajno izmještanje većeg broja ljudi nego što to čine posljedice konflikata i nasilja. Kad tome pridodamo i broj tehničko-tehnoloških i antropogenih kriza i katastrofa diljem svijeta, uz globalne klimatske promjene (koje predstavljaju globalnu krizu samu po sebi), prenapučenost urbanih sredina, nedostatak pitke vode u brojnim dijelovima svijeta, pritisak na kritične infrastrukture i usluge dolazimo do spoznaje kako se broj i složenost kriza povećava kao i njihove posljedice, dok mehanizmi prevencije, pripravnosti i odgovora uglavnom ostaju na istoj razini. Definitivno, 21. stoljeće je stoljeće složenih kriza.
Stoga, cilj ovo članka je trostruk: prvo, prikazati teorijsku prirodu krize, njezin karakter i svojstva te kako bi trebali izgledati mehanizmi odgovora na krize; drugo, analizirati trenutnu razinu upravljanja Covid-19 krizom u Hrvatskoj što predstavlja i središnji interes ovog istraživanja; treće, predložiti određene preporuke za nastavak razmatranja, ali i upravljanja u ovoj kriznoj situaciji.
Termin „kriza“, koji se svakodnevno koristi, nema jednoznačno određenje i općeprihvaćenu definiciju, kao i mnogi drugi ključni pojmovi (poput: sigurnost, terorizam, sustav, itd.), što je svakako i velik dio izazova u raspravi o ovoj temi. Pošto ne postoji jednoznačno određenje termina krize, otvara se prostor subjektivnom pristupu samom pojmu kao i otežanom razgraničenju s ostalim bitnim terminima u ovom području, kao što su izvanredan događaj i katastrofa. Stoga, možemo reći kako termin kriza predstavlja socijalnu konstrukciju koja se različito shvaća i interpretira diljem svijeta, ali i u istoj sredini ovisno o okolnostima.
Stoga krize istražujemo i u njima upravljamo temeljem njihovih bitnih obilježja i svojstava. Ovdje ćemo navesti samo neka od njih.
Zajednička obilježja svih kriza su: prijetnja, vremenski pritisak, nesigurnost i nedostatnost informacija. Kada govorimo o elementima krize, govorimo o iznenađenju, prijetnji društvu i zajednici, kratkom vremenu odluke i potrebi za promjenama. Po pitanju klasifikacija kriza – kojih ima mnoštvo – potrebno je izdvojiti: uzroke nastanka, pogođeni prostor, učestalost, dinamiku trajanja, utjecaj i posljedice, mogućnost predviđanja i mogućnost upravljanja. Sukladno teoriji sekuritizacije svaka kriza može postati i ključno sigurnosno pitanje, a prema Ole Holstiju četiri su referentne razine analize kriza: država, organizacija, grupa i pojedinac. Ove razine nisu strogo zadana forma jer postoje brojne interakcije i međuovisnosti među njima. Svaka kriza ima svoj ciklus te njome i njezinim rizicima pokušavamo upravljati kroz četiri faze: prevencija, pripravnost, reakcija i oporavak. A da bi upravljanje rizicima, a samim time i krizama bilo što je moguće učinkovitije, racionalno i smisleno, potrebno je imati uspostavljen sustav upravljanja krizama koji treba biti sveobuhvatan u razmatranju svih rizika i prijetnji, integralan u uključivanju svih sposobnosti, resursa, znanja i stručnjaka, te fleksibilan u djelovanju na dnevnu dinamiku i neminovne promjene koje se dešavaju tijekom krize. Svi ovi parametri su značajni u raspravi o krizama i bit će većinom korišteni u sljedećem dijelu vezanom uz analizu trenutnog stanja upravljanja Covid-19 krizom u Hrvatskoj.
EU u dubokoj strukturnoj krizi
Hrvatska se početkom 2020. godine našla u vrlo složenoj situaciji i to u nekoliko kriza različitih karaktera, dinamike, uzroka, trenutnih i dalekosežnih budućih posljedica. Po prvi puta našla se u situaciji da predsjeda Vijećem Europske unije u fazi kad je Unija sama sa sobom u dubokoj strukturnoj krizi na više različitih razina, kad Velika Britanija istupa iz punopravnog članstva, turski predsjednik Recep Tayyip Erdogan prijeti i gura izbjeglice i migrante prema Europi, dok Unija teško pronalazi odgovore na sva brojnija pitanja. Hrvatska koja – kao što upozoravaju Eurostatova izvješća i mnogi znanstveni radovi i analize – ima vrlo birokratiziranu javnu upravu niske razine učinkovitosti, usmjerila je značajne resurse, pažnju i ljudske potencijale upravo u predsjedanje Vijećem EU. Pored toga, Hrvatska se, kao i sve zemlje u jugoistočnoj Europi, početkom ove godine opet našla pod utjecajem ilegalnih migracija i pritisaka iz određenih krugova u zemlji i Europi u vezi načina postupanja u ovoj krizi. I u ovom slučaju, Hrvatska odvaja značajne resurse kako bi što je moguće ispravnije odgovorila ovom izazovu. Uz to, nalazimo se i u kibernetičkoj krizi. INA je javno obznanila da se već duže vrijeme suočava s ozbiljnim kibernetičkim napadima. Pod napadom su i neke druge značajne kompanije, koje to nisu obznanile jer žele zaštititi ugled i brend, što je ujedno i dio problema jer državne institucije koje trebaju napraviti analize, provesti istragu i odbiti takve napade, nemaju širu sliku koliko smo kao društvo, kritične infrastrukture i u konačnosti sama država izloženi kibernetičkim napadima. Da se radi o ozbiljnim pitanjima, pokazuje i pozornost koja je tom pitanju dana u zadnjem Javnom izvješću Sigurnosno-obavještajne agencije Republike Hrvatske za 2018. godinu.
Hrvatska je meta niza kibernetičkih napada koje karakterizira visoka razina stručnosti i organiziranosti u odabiru ciljeva napada te se opravdano sumnja da su napadi sponzorirani od strane pojedinih država. I na ovom području, Hrvatska angažira značajan broj vlastitih resursa kako bi se svakodnevno štitila i branila od takvih prijetnji i napada. K tome treba pribrojati Covid-19 krizu s kojom se suočavamo i nosimo od kraja veljače, kao i posljedice potresa (koji je sam po sebi izazvao još jednu krizu) koji je pogodio Zagreb, njegovu okolicu i dijelove Zagorja 22. ožujka 2020. te aktivirao značajne resurse civilne zaštite, vatrogastva i brojnih drugih službi.
Potrebno je istaknuti da su u ovim svim paralelnim i u određenoj mjeri preklapajućim događajima naši resursi u brojnim sektorima vrlo napregnuti, u nekim slučajevima pojedine službe su angažirane na više kolosijeka što pojedince i sustave stavlja pod veliki pritisak i stres. Ovakav splet okolnosti i broj istovremenih kriza bi i najsnažnije države, organizacije i sustave stavio pred velika iskušenja, tako da se Hrvatska trenutno nalazi u vrlo složenoj situaciji.
Fokusirajući se specifično na krizu izazvanu Covidom-19 potrebno je istaknuti ono što trenutno znamo i staviti u analitički okvir kako bi promatranje i analiza mogli biti provedivi. Republika Hrvatska prepoznaje rizik od epidemija i pandemija, te ih je analizirala u obje Procjene rizika od katastrofa za Republiku Hrvatsku 2015. i 2019. godine. Izdvojeno je kako su pandemije takve vrste opasnosti koje mogu izmaći kontroli i pretvoriti se u događaj katastrofalnih razmjera. U opisu scenarija predviđen je upravo ovakav tijek događaja kakav nam se trenutno događa (virus koji se razvio u Aziji, odakle se kroz međunarodna putovanja proširio do Europe, samim time i u Hrvatsku).
Predviđeno je kako u najvjerojatnijem neželjenom događaju „epidemija bi mogla trajati najmanje 9 tjedana. Od gripe i njenih komplikacija kroz 9 tjedana umire 860 oboljelih osoba (smrtnost od 0,01%).“ Dok kod događaja s najgorim mogućim posljedicama predviđeno je kako bi „kroz 9 tjedana umrlo ukupno 2.580 od svih oboljelih osoba (smrtnost od 0,2%).“ Trenutno smo vrlo daleko od ovakvih scenarija no potrebno ih je imati u vidu.
Otvoreno pitanje je količina svekolike zaštitne opreme
Stoga je i u Strategiji nacionalne sigurnosti iz 2017. godine navedeno kako će integralni zdravstveni sustav, dostupan svim građanima Republike Hrvatske, nastaviti razvijati mjere prevencije i izgradnju sposobnosti u području javne zdravstvene zaštite usmjerene na sprječavanje zaraznih i masovnih nezaraznih bolesti. U ovom slučaju to je Hrvatski zavod za javno zdravstvo, kao čelna institucija zdravstvenog sustava nadležna za razvoj javnih politika i smjernica za javno zdravstvo i u konkretnom slučaju pravila postupanja u periodu prije, tijekom i nakon epidemija i pandemija. Materijali koje je do sada kreirao Hrvatski zavod za javno zdravstvo uz preporuke Svjetske zdravstvene organizacije služe kao podloge temeljem kojih ostala nadležna tijela (Krizni stožer Ministarstva zdravstva i Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske) formiraju mjere i upute za postupanje u ovoj kriznoj situaciji. Uz sve obavijesti koje je Zavod i prije samog izbijanja krize objavljivao na svojoj web stranici kao i upute građanima možemo reći kako je Hrvatska u ovom dijelu uspješno odradila fazu prevencije ove krize. Dio koji se ovdje pokazao kao otvoreno pitanje je količina svekolike zaštitne opreme koju imamo na raspolaganju unutar zemlje za ovakvu vrstu krize.
Fazu pripravnosti Hrvatska je isto tako odradila uspješno. Krizni stožer Ministarstva zdravstva je aktiviran krajem siječnja, Stožer civilne zaštite Republike Hrvatske sredinom veljače, dok je 25. veljače zabilježen prvi slučaj oboljele osobe u Hrvatskoj. Pravovremeno aktiviranje ova dva stožera omogućilo je kvalitetne pripreme za ono što je očito bila neminovnost da će nam se desiti. Potrebno je ovo istaknuti jer svaka zemlja je fazu prevencije, pripravnosti i reakcije shvatila različito. Primjerice, Danska i Švedska koje su dvije visoko razvijene (susjedne) zemlje, s dva totalno različita pristupa. Pojedine zemlje su zanemarile fazu pripravnosti, poput Italije, pa trenutno trpe ozbiljne posljedice. Iznenađujuće su postupile SAD i Velika Britanija, koje predstavljaju globalne lidere kada govorimo o upravljanju krizama, koje su negirale ili imale drugačije početne pristupe da bi nakon što ih je kriza snažno pogodila dijametralno promijenile svoj pristup.
No sada će im biti teže se nositi s krizom jer pripreme nisu dobro odradile. Zabrinjava primjer Brazila, čiji predsjednik Jair Bolsonaro još uvijek (govorimo o kraju ožujka) ne vjeruje znanstvenicima i preporukama, te stoga ne uvodi nikakve mjere zaštite. Zato su se našli u paradoksalnoj situaciji da su zabranu kretanja i socijalno distanciranje počele provoditi i nadgledati ulične bande. Ove krajnosti nam govore o tome što je već nekoliko puta istaknuo Ivan Đikić – kako ne treba u potpunosti vjerovati političarima jer ne znaju i nisu upućeni te da je struka pod prevelikim utjecajem politike. Na tom tragu je i izjava Ursule von der Leyen da su političari podcijenili ovu krizu. Za Hrvatsku možemo reći kako u zdravstveno-sigurnosnom području nije podcijenila krizu te se pripremila sukladno mogućnostima – za razliku od nekih drugih sektora koje ćemo spomenuti u nastavku.
Covid-19 kriza, a pogotovo reakcija na nju, razotkrila je i potvrdila mnoge znanstveno opisane stvari i situacije. Međunarodne organizacije ili nemaju moć, pa poput Svjetske zdravstvene organizacije rade po principu preporuka, ili su poput Europske unije opet zatečene situacijom i poprilično kasno reagiraju. Dok od Svjetske zdravstvene organizacije niti ne očekujemo više, Unija je opet pokazala kako ima probleme i izazove u predviđanju i upravljanju kriznom situacijom što je posljedično dovelo do toga da se države članice i one koje streme punopravnom članstvu zatvaraju i/ili okreću alternativnim rješenjima. Uz to, vidimo i zabrinjavajuće nisku razinu solidarnosti i suradnje između država članica. Pored toga, na razini Unije kao i mnogih država vidimo kako uglavnom imamo institucije i sustave građene za prošla vremena i vođene za postupanje tijekom redovnog stanja i radnog vremena te se teško i tromo prilagođavaju novonastalim uvjetima – što je potpuno suprotno od zahtjeva koje kriza postavlja pred sustave i ključne pojedince. Navedeno vidimo u i pojedinim sektorima u Hrvatskoj.
Ova kriza u Hrvatskoj je izrazito višeslojna i pogađa sve segmente našeg društva. Spomenuti zdravstveno-sigurnosni dio do sada je kvalitetno vođen i usmjeravan. Stožer civilne zaštite dnevno zasjeda, prati situaciju, donosi mjere i daje upute o potrebnom postupanju. Reakciju na krizu je potrebno sagledati kroz tri razine. Strateška, koja kroz postupanje i usmjeravanje s razine Stožera funkcionira vrlo dobro i učinkovito, a struka i politika kroz ovaj Stožer djeluju organizirano, planski, neumorno komuniciraju s različitim vrstama javnosti i daju upute. Na taktičkoj razini, uočena je određena nekoordiniranost, nedovoljno kvalitetna komunikacija i postupanje što se sve s vremenom korigira i ujednačuje. Isto to se može reći i za operativnu razinu provedbe. Ukupno gledano, možemo reći da za sada sustav uspješno funkcionira. Ovdje su najveći izazov građani koji se ne pridržavaju uputa Stožera i zdravstvene struke.
Dok s gore opisanim dijelom možemo biti više-manje zadovoljni, postoje područja izuzetno bitna, poput upravljanja financijama, gospodarstvom i turizmom gdje ne možemo biti zadovoljni. Ova kriza je pokazala kako navedeni sektori nemaju planove za krizna stanja, kako njihovi čelni ljudi nisu educirani za djelovanje u krizama te kako se teško, odnosno skoro nikako prilagođavaju na krizne uvijete djelovanja.
Isto tako, vidimo i situaciju gdje većina gospodarstvenika očekuje gotova rješenja i pomoć od države, a tek je kod manjeg broja njih zamijećena spremnost i sposobnost suočavanja s krizom. To je svakako veliki izazov jer o tim sektorima mi kao država, društvo i pojedinci neupitno ovisimo. Dolazimo do toga da su cjelokupne mjere Vlade RH u ovom trenutku u ovim sektorima zakašnjele i nedovoljne, kako je u ovom dijelu podcijenjen izazov krize, ali i velika nespremnost većeg dijela realnog sektora za krize – što će ostaviti brojne neželjene posljedice. Kao „protupožarnu mjeru“, Vlada predlaže osnivanje Kriznog stožera za gospodarstvo u koji će biti uključeni predstavnici javnog, realnog i znanstvenog sektora. To je dobra odluka, no trebala je biti provedena prije krize jer sada su već nastupile brojne posljedice koje se više ne mogu promijeniti. Vrijedi istaknuti kako se u ovoj situaciji ni parlamentarna oporba ne snalazi, nema konstruktivnih prijedloga i rasprava, zbog čega je evidentno da je i njih kriza ulovila nespremnima.
Komunikacija
Premda ova kriza ima brojne aspekte koje je nužno istražiti kako bismo izvukli pouke za sljedeće krize, izdvojit ćemo ovdje samo još dva segmenta koja je potrebno istaknuti. Prvi je komunikacija, koja je nužna i mora biti neprestana. U vezi zdravstvenog-sigurnosnog dijela krize ona je vrlo kvalitetna, svakodnevna i pravovremena dok je u dijelu sektora financija, gospodarstva i turizma neusklađena, nedovoljna i neprecizna te ju odgovorne osobe moraju brzo unaprijediti. Ono što zabrinjava i što ne predstavlja kvalitetno komuniciranje jest – kako je kriza najavljena i predstavljena od samog premijera i njegovih najbližih suradnika: izjavama „da je Hrvatska u ratu“ i da „mora pobijediti neprijatelja“. Krivo i politički promašeno. Hrvatska zna što je rat jer je bila izložena djelovanju neprijatelja. Ova kriza nije takvog karaktera te umjesto da se radi na smirivanju stanja i umirivanju ljudi, ovakvim izjavama je sam tijek krize u njezinom komunikacijskom dijelu gurnut na krivi kolosijek.
Druga stvar je još uvijek određena nepoznanica, no ukazuje na određeno nesnalaženje samog političkog vrha zemlje. Hrvatska u svom Zakonu o sustavu domovinske sigurnosti iz 2017. godine definira krizu ovako: „Kriza znači događaj ili stanje koje ugrožava nacionalnu sigurnost, zdravlje i život građana, znatno narušava okoliš ili uzrokuje znatnu gospodarsku štetu, a odgovor na takav događaj ili stanje zahtijeva koordiniranu akciju više državnih tijela te usklađenu primjenu mjera iz nadležnosti tih tijela.“ Sadašnje stanje, Covid-19 kriza, odgovara oglednom primjeru definicije krize iz spomenutog Zakona. Tako da trenutno ostaje nejasno zašto Vlada nije primijenila definiciju, sve mogućnosti i alate koje joj stoje na raspolaganju u tom Zakonu već je išla s prijedlogom prema Saboru da Sabor prepusti Vladi ovlast za donošenje uredbi sa zakonskom snagom iz djelokruga rada parlamenta. Ova situacija je vrlo zanimljiva, zahtjeva dublji uvid i analizu koja će moći biti provedena kad će biti više materijala o tome.
Faza oporavka
Što reći za fazu oporavka? Fazu oporavka treba početi planirati sada, u ovom trenutku. Nikako ne smijemo čekati da kriza završi pa onda o tome razmišljati. Sada je vrijeme zadužiti institucije i prema potrebi oformiti stožer za pitanja oporavka, koji trebaju svaki sektorski, a zajedno međusektorski početi planirati oporavak koji će prema svemu sudeći biti dugotrajan, težak i skup. Tako da mjere već sada treba početi planirati za tu fazu.
Zaključno, iznijet ćemo sedam preporuka za trenutno stanje u kojem se nalazimo. Prvo, ovu krizu ne možemo promatrati odvojeno od ostalih događanja i kriza s kojima smo suočeni u Republici Hrvatskoj, našem okruženju i stanju u Europskoj uniji. Prema ovoj situaciji moramo imati sveobuhvatan pristup. Drugo, Hrvatska Covid-19 krizom trenutno kvalitetno upravlja u zdravstveno-sigurnosnom dijelu, slabije u već ranije navedenim sektorima. Potrebno je brzo unaprijediti postupanja u svim sektorima. Treće, ova kriza je globalna, a odgovori su lokalni i nekoordinirani. Hrvatska kao predsjedavajuća Vijećem EU-e treba učiniti više na združenom europskom odgovoru (ne samo Unije već i cijelog kontinenta).
Četvrto, ključ rješenja je u postupanju i odlučivanju političara i građana gdje im je struka jednima i drugima na raspolaganju pomoću uputa i savjeta. Jedni i drugi trebaju više uvažavati struku sad i uvijek. Sada je potrebno staviti u funkciju javno-privatno-akademsko partnerstvo, koje se inače spominje u svim nacionalnim strategijama, no nije još zaživjelo, jer je očito kako ovu krizu sam javni sektor nema snage izgurati. Peto, ova kriza je krajnje nepredvidiva i može se zbog subjektivnih i/ili objektivnih okolnosti vrlo brzo transformirati u katastrofu. Zato ju je stalno nužno maksimalno ozbiljno shvaćati i upravljati trenutnim događajima i procesima. Stoga je potrebno bilježiti sva zapažanja iz svih mogućih perspektiva, kako bi kad kriza bude gotova iz tih zapažanja napravili identificirane lekcije, a od nekih od njih i naučene lekcije nakon implementacije u nove procedure i praksu.
Šesto, kriza još uvijek nije dosegla svoj vrhunac, a već sada su nam pojedini dijelovi sustava vrlo napregnuti (poput cjelokupnog zdravstvenog sustava gdje svim djelatnicima treba odati veliku zahvalu i poštovanje za sve do sada učinjeno, kao i svim ostalim uključenim akterima), tako da svi zajedno trebamo biti strpljivi, smireni i vrlo oprezni. Sedmo, svaka kriza je ujedno i prilika, bila bi šteta ne koristiti ovu krizu za bitne promjene i poboljšanja u mnogim sektorima i procesima našeg društva.
Autor je docent iz područja sigurnosnih studija na Fakultetu političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu. Od 2012. do 2015. je bio zapovjednik Civilne zaštite Republike Hrvatske i zamjenik načelnika Stožera civilne zaštite.